벌금제도 개선방안 - 입법사항을 중심으로

김희수/ 변호사, 인권연대 운영위원

1. 가난과 형벌을 고민하며

 2009년도에 벌금을 납부하지 못하여 교도소에 수감된 인원이 43,199명에 이르고, 2008년부터 2012년까지 연평균 약 40,100명에 이릅니다.

 벌금 미납으로 인한 구금이 대한민국이라는 공동체의 안전과 평화를 위하여 반드시 필요한 조치라고 해석하는 것은 무리라고 봅니다. 벌금형은 상대적으로 경미한 범죄를 저지른 자에게 선고되는 형벌인데, 경제적인 이유로 벌금을 납부하지 못해 구금 시설에 갇힌 사람이 4만 명을 넘는다는 사실은 충격적인 대한민국 형사사법의 현주소라고 하지 않을 수 없습니다.

 한국의 형사사법이 왜 가난한 사람에게 이토록 가혹해야만 하는지에 대한 고민이 필요하였습니다. 이에 류호경(화가), 박경래(형사정책연구원 연구위원), 서보학(경희대학교 법학전문대학원 교수), 서해성(소설가), 여재훈(성공회 신부, 다시서기 지원센터 소장), 인권연대 오창익 국장, 육영수(중앙대학교 역사학과 교수), 이재승(건국대학교 법학전문대학원 교수), 정정훈(변호사), 최정학(방송통신대학교 법학과 교수), 하태훈(고려대학교 법학전문대학원 교수), 호인수(천주교 인천교구 부개동성당 주임신부) 선생님 등과 함께 벌금제 개혁 캠페인을 진행하기로 하고, 그 이름을 <43,199>로 정했습니다. 43,199란 숫자는 2009년 한 해 동안 벌금을 내지 못해 교도소에 갇힌 사람들의 숫자입니다. 그동안 5차례에 걸쳐 숙의를 거듭하였습니다. 이러한 고민을 바탕으로 나온 결과물이 벌금제도 개선 방안이며, 본인은 함께 고민한 내용을 단순하게 정리하여 발표하는 것에 불과하다는 점을 먼저 밝힙니다.

 벌금제도 개선을 위한 캠페인<43,199>를 함께 고민한 방향은 크게 두 가지로 요약됩니다.

 첫째는, 현행법은 형법에 정해진 벌금액을 양정하여 선고하는 총액벌금제도를 취하고 있습니다. 현행법은 행위자의 소득이나 재산상태 등을 고려하지 않고 동일한 벌금액이 부과됨으로서 경제력 불평등에 따라 형벌효과가 불평등하게 나타나 결국 형벌효과의 불평등성, 형벌의 양극화 현상이 발생하고 있는 것을 어떻게 극복할 것인가 하는 내용을 중심으로 한 형법 개정 방향 및 내용이었습니다.

 둘째는, 현행 벌금미납자의 사회봉사 집행에 관한 특례법(이하 ‘벌금 특례법’이라 칭함)이 벌금 미납자에 대한 노역장 유치를 사회봉사로 대신하여 진행할 수 있는 특례와 절차를 규정함으로서 경제적인 이유로 벌금을 낼 수 없는 사람의 노역장 유치로 인한 구금을 최소화할 목적으로 제정·시행되고 있는데, 현행 제도의 운영상 나타난 미비점을 개선·보완하여 벌금 미납자의 사회봉사를 통한 교화 및 개선에 기여할 수 있는 방안을 모색하는 내용이었습니다.

 따라서 이하에서는 형법 개정안과 벌금 특례법 개정안을 중심으로 이를 살펴보고자 합니다.

2. 형법 개정안  

가. 제안 이유  

 경제력의 불평등에 따라 형벌효과가 불평등하게 나타나 결국 형벌효과의 불평등성, 형벌의 양극화 현상을 극복할 필요성이 존재합니다. 벌금형 제도가 단기자유형의 폐해를 극복하고자 만들어졌으나, 오히려 많은 사람들이 노역장에 유치되는 단기자유형 폐해로 환원되는 악순환이 발생하고 있습니다.

 가난한 자에게 부자보다 더 중한 책임과 해악이 부과되어서는 안 된다는 정의 이념에 따라 형벌을 민주화 할 필요성이 있어 일수벌금제를 도입할 필요성이 있습니다.

 일수벌금제 도입에 대하여 대다수 학자들은 찬성 입장을 보이고 있는 것으로 파악되고 있습니다. 다만 법무부는 일수벌금제 도입을 적극 반대하지 않는 입장을 표명하면서, 다만 피고인의 재산 상태, 지불 능력 등을 조사하여 일수벌금액을 산정하는데 어려움이 많다는 이유로 ‘시기상조론’을 주장하고 있습니다.

 그러나 법무부의 입장은 부동산실명제, 금융실명제, 건강보험 등 4대 보험 가입 내용, 의료보험 가입 내용, 각종 세금 납부 실적, 국민기초생활보장법에 의한 수급권자, 전산 통합 시스템 등 경제적 정보수집의 수단 및 체계의 비약적 발달과 용이성을 감안할 때 시기상조론은 더 이상 타당성이 없으며, 사법정의 확보 차원에서 도입되어야 할 제도라고 판단하였습니다. 일수벌금제를 도입함과 아울러 일수벌금제 도입에 따른 벌금 관련 현행법의 미비점을 개선·보완할 필요성이 매우 크다고 판단하여 이에 대한 개선안도 마련하였습니다.

나. 주요 내용

1) 선고유예(안 제59조 제3항)
 형법 제59조에서 벌금형의 선고유예를 규정하고 있으나, 법원에서 벌금형에 대한 선고유예를 거의 활용하지 않고 있어 사실상 사문화된 것으로 평가받고 있습니다.

 일수벌금제 도입 취지가 형벌의 양극화를 방지하고, 형벌의 민주화를 이룩하자는 취지이므로 경제적인 이유 등으로 벌금을 낼 수 없는 사람에 대한 선고유예 제도를 명문화할 필요성이 있습니다. 그러나 한편으로는 경제적 사정 등을 이유로 선고유예 제도가 너무 남용될 우려도 존재할 수 있으므로 기간, 구체적인 사정 등에 대한 요건을 강화하는 내용도 담아서 형법 제59조 제3항을 신설하는 것으로 하였습니다.

 형법 제59조 제3항의 신설 조항 내용은 다음과 같습니다.

 ③ 180일 이하의 일수 벌금을 선고할 경우 경제적 이유로 벌금을 납부하기 곤란한 사정이 있는 경우, 고령 또는 질병 등의 사유로 사회봉사 활동 명령을 이행하기 곤란한 사정이 있는 경우, 이를 적극 반영하여 그 선고를 유예할 수 있다. 

2) 벌금형의 집행유예 도입(안 제62조)
 현행법은 징역 또는 금고형에 대한 집행유예는 가능하지만, 징역 또는 금고형보다 더 가벼운 형벌인 벌금형에 대한 집행유예는 누락되어 있어 형을 선고함에 있어 불평등을 초래하는 등의 폐단으로 지적되어 왔습니다. 따라서 벌금형에 집행유예 선고가 가능한 근거 규정을 두어 형선고의 불평등을 시정할 수 있도록 하고자 하였습니다.

 형법 제62조의 개정안은 다음과 같습니다.

 제62조(집행유예의 요건) ① 3년 이하의 징역 또는 금고, 벌금의 형을 선고할 경우에 제51조의 사항을 참작하여 그 정상에 참작할 만한 사유가 있는 때에는 1년 이상 5년 이하의 기간 형의 집행을 유예할 수 있다. 다만, 금고 이상의 형을 선고한 판결이 확정된 때부터 그 집행을 종료하거나 면제된 후 3년까지의 기간에 범한 죄에 대하여 형을 선고하는 경우에는 그러하지 아니하다.
 ② 징역 또는 금고, 벌금의 형의 일부에 대하여 집행을 유예할 수 있다.

3) 일수벌금제 도입(안 제69조)
 현행 총액벌금제를 폐지하고, 일수와 1일 벌금액을 구분하여 벌금형을 양정하는 것입니다. 즉 일수는 행위자의 양형책임에 따라 확정하고, 1일 벌금액은 행위자의 개인 사정과 경제적 사정을 기준으로 확정하여 불법의 정도가 동일한 사안에서 경제적 사정이 상이한 경우에 관련자들에게 동일한 형벌의 고통을 느끼게 하는 일수벌금제도를 도입할 필요가 있습니다.

 벌금형의 일수 정액은 행위자의 경제적 사정을 고려하되, 특별한 사정이 없는 한 행위자의 1일 평균 순수입을 기준으로 정하고, 벌금형 일수 산정을 위한 행위자의 수입 및 재정상태 등에 대하여 법원이 필요한 사실조사를 할 수 있고, 검사에게 사실조사를 의뢰할 수 있도록 하였습니다.

 형법 제69조의 개정안은 다음과 같습니다.

 제69조(벌금) ① 벌금형은 일수로 산정하여 선고한다. 벌금형의 일수는 법률에 특별한 규정이 없는 경우 1일 이상 360일 이하로 한다.
② 벌금형의 일수 정액은 행위자의 경제적 사정을 고려하되, 특별한 사정이 없는 한 행위자가 1일 평균적으로 벌거나 벌수 있는 순수입을 그 기준으로 한다. 1일수의 벌금 정액은 1만원 이상 1,000만원 이하로 한다.
③ 법원은 벌금형의 일수 및 일수정액을 산정하기 위하여 행위자의 수입 및 재산상태 등에 대하여 필요한 사실조사를 할 수 있고, 검사에게 사실조사를 의뢰할 수 있다.

4) 벌금의 분납·연납(안 제69조의2)
 현재 검찰집행사무규칙에 근거하여 벌금 분납 및 연기를 실시하고 있으나, 법률에 근거가 없으므로 근거 규정을 신설할 필요성이 있습니다. 아울러 벌금 분납액을 납부하지 않는 경우 벌금 분납 취소 제도를 두어 벌금형 제도의 실효성을 높이고자 하였습니다.  

 형법 제69조의2 신설 조항의 내용은 다음과 같습니다.

 제69조의2(벌금의 분납·연기) ① 벌금은 판결확정일로부터 30일 이내에 납입하여야 한다. 단, 벌금을 선고할 때에는 3년의 범위 내에서 분할납부나 납부연기를 명할 수 있다.
 ② 전항에서 벌금형의 선고를 받은 자가 벌금의 분납액을 기한 내에 납입하지 아니할 때에는 법원은 벌금분납의 취소를 명할 수 있다.

5) 대체자유형 등 도입(안 제69조의3)
 벌금을 납입하지 아니한 경우 환형처분에 해당하는 현행 노역장 유치제도(형법 제70조)를 폐지하고 대신 벌금형의 실효성을 높이고, 범인의 재사회화에 유용한 수단으로서 자유형 또는 사회봉사로 대체할 수 있는 근거를 마련하였습니다.  

 대체자유형으로서의 사회봉사제도는 행위자의 자아발견과 재사회화에 매우 유용한 결과로 평가되고 있는 현실에서 행위자의 사회봉사를 통한 교화·개선에 더욱 기여하기 위하여 법령에 근거를 둘 필요성이 매우 크다고 할 것입니다.
 이러한 개정이 이루어지면 노역장 유치로 인한 국가 재정지출 부담 등이 줄어드는 재정 기여효과도 발생할 것으로 보입니다.

 형법 제69조의3 신설 조항의 내용은 다음과 같습니다.

 형법 제69조의3(대체자유형) 벌금을 납입하지 아니하는 경우에는 이를 자유형 또는 사회봉사로 대체한다. 자유형 또는 사회봉사의 1일은 벌금형 1일수에 해당한다. 대체자유형의 하한은 1일이다.

6) 구금일수 공제(안 제71조)
 현행 총액벌금제 및 노역장 유치 제도(형법 제70조)를 폐지하고, 일수벌금형 제도를 도입함에 따라 현행 유치일수 공제로 되어 있는 조문을 구금일수 공제로 정비할 필요성이 있습니다. 따라서 일수벌금형을 선고받은 자가 그 일부를 납입한 때에는 벌금일수에 상응하는 구금일수를 제하는 것으로 규정하였습니다.

 형법 제71조의 개정 내용은 다음과 같습니다.

 제71조(구금일수의 공제) 일수벌금형의 선고를 받은 자가 그 일부를 납입한 때에는 벌금일수에 상응하는 구금일수를 제한다.

3. 벌금 특례법 개정안

가. 제안 이유  

 벌금 특례법에 기한 벌금대체 사회봉사제도는 벌금 미납자의 자아발견과 재사회화에 매우 유용한 결과로 평가되고 있습니다. 그러나 벌금 특례법 시행과정에서 드러난 미비점을 개선·보완하여 벌금 미납자의 사회봉사를 통한 교화 및 개선에 기여할 수 있는 방안을 모색함으로서 경제력에 따른 형벌효과의 불평등성, 형벌의 양극화 현상 및 단기자유형의 폐해를 극복하여 형벌을 민주화하고자 하였습니다. 이에 벌금 특례법 개정안을 모색하였습니다.  

나. 주요 내용  

1) 사회봉사 개념의 확대(안 제2조 제2호)
 현행 벌금 특례법 제2조 제2호는 『“사회봉사”란 보호관찰이 지정한 일시와 장소에서 공공의 이익을 위하여 실시하는 무보수 근로』로 정의하고 있습니다.  

 사회봉사 개념을 좁게 규정함으로서 사회봉사 영역을 확대·적용하고 활성화하는데 걸림돌로 작용하고 있으므로 사회봉사에 갈음하는 대체 수단도 사회봉사에 포함시킬 필요성이 존재합니다.

 따라서 『“사회봉사”란 보호관찰관이 지정한 일시와 장소에서 공공의 이익을 위하여 실시하는 무보수 근로 및 벌금 미납자를 국영, 관영, 또는 국가 및 지방자치단체가 지정하는 직장이나 직업에서 근로하도록 하여 임금의 일부로서 벌금형을 충당할 수 있는 사회봉사에 갈음하는 대체 수단을 포함한다.』로 개정할 필요성이 존재합니다.
 현행 벌금대체 사회봉사제도를 운영하면서 복지시설, 주거환경 개선사업, 농촌지원 등에 운영되는 집행 분야는 이미 사회봉사에 갈음하는 대체 수단으로서의 성격도 갖고 있어 법률적 근거를 갖출 필요성도 존재합니다.

 벌금 특례법 제2조 제2호의 개정 내용은 다음과 같습니다. 

 2. “사회봉사”란 보호관찰관이 지정한 일시와 장소에서 공공의 이익을 위하여 실시하는 무보수 근로 및 벌금 미납자를 국영, 관영, 또는 국가 및 지방자치단체가 지정하는 직장이나 직업에서 근로하도록 하여 임금의 일부로서 벌금형을 충당할 수 있는 사회봉사에 갈음하는 대체 수단을 포함한다. 

2) 고지 의무 신설(안 제3조의1)
 현행 제도에서는 벌금대체 사회봉사제도가 널리 알려져 있지 아니하고, 벌금 미납자가 이를 몰라서 제도를 이용할 수 없는 경우가 많이 발생하고 있어 사회봉사를 활성화할 수 있는 방안이 필요합니다.

 따라서 검사가 약식명령을 청구하는 경우, 법원이 벌금형을 선고하는 경우에 있어 피고인이 경제적 이유 등으로 벌금을 납입하기 어려운 경우 벌금을 분납 또는 연기하거나, 사회봉사로 대체 신청할 권리가 있음을 서면으로 고지하도록 의무화 하는 규정을 신설할 필요성이 있습니다.

 벌금 특례법 제3조의1 신설 내용은 다음과 같습니다.

 제3조의1(고지의무) 검사가 약식명령을 청구하는 경우 또는 법원이 벌금형을 선고하는 경우 피고인이 경제적 이유 등으로 벌금을 납입하기 어려운 경우에는 벌금을 분납 또는 연기 신청하거나, 사회봉사로 벌금형을 대체 신청할 권리가 있음을 검사와 법원은 각 서면으로 피고인에게 고지하여야 한다.

3) 사회봉사 신청 기간의 확대 등(안 제4조 제1항)
 현행 벌금 특례법 제4조 제1항은 ‘대통령으로 정한 금액의 범위 내의 벌금형이 확정된 벌금 미납자는 검사의 납부 명령일로부터 30일 이내에 주거지를 관할하는 지방검찰청(지방검찰청지청을 포함한다. 이하 같다.)의 검사에게 사회봉사를 신청할 수 있다.’고 규정하고 있고, 대통령령으로 정하는 벌금은 300만원으로 규정되어 있습니다.

 현행 제도는 벌금 300만원을 상한선으로 설정하여 비현실적이고, 신청 기간도 너무 단기간이어서 벌금대체 사회봉사 제도의 운영과 활성화에 장애를 초래하고 있어 이를 합리적으로 시정할 필요성이 존재합니다.

 따라서 현행 ‘대통령으로 정한 금액의 범위 내의’를 삭제하여 법원의 합리적이고 독립적인 판단에 일임하고, ‘검사의 납부 명령일로부터 30일 이내’를 ‘60일 이내’로 확대 보완할 필요가 있습니다.

 벌금 특례법 제4조 제1항의 개정 내용은 다음과 같습니다.

 제4조(사회봉사의 신청) ① 벌금형이 확정된 벌금 미납자는 검사의 납부명령일부터 60일 이내에 주거지를 관할하는 지방검찰청(지방검찰청지청을 포함한다. 이하 같다)의 검사에게 사회봉사를 신청할 수 있다. 다만, 검사로부터 벌금의 일부납부 또는 납부연기를 허가받은 자는 그 허가기한 내에 사회봉사를 신청할 수 있다.

4) 사회봉사 신청 자격 제한의 완화(안 제4조 제2항 제2호)
 현행 벌금 특례법 제4조 제2항 제2호는 ‘형법 제69조 제1항 단서에 따라 법원으로부터 벌금 선고와 동시에 벌금을 완납할 때까지 노역장에 유치할 것을 명받은 사람’에 대해서는 사회봉사 신청을 할 수 없도록 규정하고 있습니다.

 현행 제도는 법원의 노역장 유치 선고 유무에 의하여 사회봉사 신청 자격을 박탈함으로서 벌금 대체 사회봉사 제도의 취지를 반감시키고, 제도 운영에 장애를 초래하고 있어 사회봉사 신청 자격 제한을 완화할 필요성이 있으므로, 위 규정을 삭제할 필요성이 있습니다. 형법 개정안에서는 노역장 유치 제도를 폐지하고 대체자유형과 봉사활동으로 갈음할 수 있게 개정하는 내용과의 통일성을 위해서도 개정이 필요합니다.

5) 사회봉사 대상자의 지원(안 제6조 제6항)
 현행 제도에는 사회봉사 대상자에 대한 일체의 지원 조치가 결여되어 있어, 벌금대체 사회봉사 제도가 벌금 미납자의 재사회화에 유용한 제도로 평가받고 있음에도 활성화되고 있지 못하고 있습니다. 따라서 법원으로부터 사회봉사를 허가받은 경우 검사는 대통령이 정하는 범위 내에서 사회봉사 대상자에 대한 최소한의 중식비, 교통비를 지급하도록 하여 제도적 취지를 살릴 필요가 있습니다. 벌금 미납자를 노역장에 유치하는 경우 소요되는 국가 경비 등을 감안하면 경제적으로도 훨씬 효율적인 제도라 할 수 있습니다.

 벌금 특례법 제6조 제6항의 신설 내용은 다음과 같습니다.

 ⑥ 법원으로부터 사회봉사를 허가받은 경우 검사는 대통령이 정하는 범위 내에서 사회봉사 대상자에 대한 최소한의 중식비, 교통비를 지원하도록 하여야 한다.

4. 맺음말

 가난한 사람이건 부자이건 법 앞에는 모두 평등합니다. 그런데 벌금제와 관련해서는 이러한 헌법의 평등 원칙이 심각하게 훼손된 채 운영되고 있는 현실입니다.

 소년소녀 가장이 무면허 오토바이를 운전하였다고 벌금형을 선고받았는데 벌금을 납부할 수 없어 노역장에 유치되는 현실, 독거 노인이 쓰레기를 줍다가 버린 물건으로 오인하여 가져갔다가 절도죄로 벌금형을 선고받고 벌금을 납부할 수 없어 구금되는 이런 충격적인 현상은 이제 없어져야 할 때가 되었다고 봅니다. 무릇 문명국가라고 말하면서 아직도 형벌 체계가 이를 반영하고 있지 못하면 이는 문명국가라고 할 수 없다고 봅니다.

 경제적인 궁핍 속에 사는 가난한 사람들이 더 많은 사회적 배려와 관심을 받아야 한다고까지는 주장하지 않도록 하겠습니다. 그러나 최소한 가난한 사람들이 일시적인 과오를 범하였다고 하더라도 이를 방치하지 아니하고, 사회가 포용하고 극복할 수 있는 방안이 존재한다면 그렇게 해야 한다고 생각합니다.

 경미한 범죄를 저지른 가난한 사람도 우리 국민의 한사람으로서 자존감을 갖고 살아갈 수 있도록 돕는 방안을 마련한다면 국민 화합에도 기여할 것이며, 이들이 다시 재범하지 않도록 각성하는 기회를 제공할 것이고, 반사적 효과로서 벌금을 납부하지 못하여 구금함으로서 국가가 부담하게 되는 경제적 비용도 아울러 절감시킬 수 있을 것이라고 믿습니다.

【첨부 1】 현행 형법과 개정안 조문 대비표
【첨부 2】 현행 벌금 특례법과 개정안 조문 대비표
참고 자료 - 민주당 박범계 의원실 제공